PPP项目是政府和社会资本为提供公共服务而建立的一种长期的合约关系。这种关系基于政府与社会资本的信任,以优势互补、利益共享、风险分担为前提，用商业协议来确立，发挥双方各自优势，风险共担、利益共享。PPP模式的应用，能最大化发掘社会资本的潜能，突显社会资本在专业上、管理上、效率上的优势，同时也能有效降低政府部门成本、转化政府职能。

从2014年起我国逐步推行PPP改革，截止2017年9月底，全国已进入开发阶段的项目达到6778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。目前我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，PPP模式也成为我国公共产品最重要的融资手段。

    一、PPP项目实施过程中存在的问题：

近两年在国家的大力推动下，PPP模式在全国各地火热开展，各种PPP项目遍地开花，但是在火热繁荣的背后却存在一些隐形风险，这些问题应给予足够关注，且亟待解决。

    1、总体资产虚化，投资成本失控：PPP项目总量激增、投资额巨大，而且目前已实施项目的社会资本主体多为施工单位，为同时赚取施工利润，一般均采用“两标并一标”的方式招标，在PPP+EPC合并招标的情景下，出现设计浮夸、造价难控，成本虚高等问题。社会资本除了正常项目回报外主要要赚取施工利润，这样投资成本越大越好，甚至是虚假。大量PPP项目或存在资产虚化问题、总投资虚高问题、建设和运维成本不合理现象。 

    2、交易成本徒增：财政部PPP项目库中的项目类别涵盖交通运输、教育、医疗、生态、农业等18个大类别、近百个小类别，政府方监管压力大，人力和精力不足，或由于不熟悉项目导致在信息收集、学习、谈判与缔约、执行监督等方面造成交易成本陡增。

    3、监管体系不明：PPP项目的缔约主体与监管主体多种多样、履约监管与行政监督交叉混淆，监管效率降低，且目前多注重项目缔约与开工，而大时间跨度的建造及运维阶段的监管办法和评判标准缺失。PPP项目从识别到最终实施和移交，参与监管的政府部门繁多，许多部委都对PPP项目有监管的权限，但是各部门和地方政府的各自为政没有一个政府职能部门可以在项目的全生命周期内完全覆盖项目的监管责任，于是就出现了两极现象，即在决定项目成立与否的初期，哪个部门都想管；到了项目开始产出需要进行监督管理时，找不到可以全方位管理和监督的政府部门，责任在此时产生了分化和推诿。

    4、信息不对称侵害：随着10-30年PPP项目合作期的推移，社会资本获得的PPP项目信息量越来越大，而政府方由于不过多参与PPP项目运维，导致与社会资本方形成信息不对称态势，且政府方处于信息劣势方，导致社会资本方有可能利用信息不对称、产生机会主义行为、进行不当谋利。

    5、我国PPP项目前期不规范，往往多为解决融资问题。施工企业多为社会资本的主体，在设计合同时会更多地考虑赚取施工利润后就尽可能快的退出机制的设置，缺乏对施工后期为营运做出合理安排。甚至在后期可能会出现甩包袱、撂挑子给政府的可能。

    6、目前PPP项目咨询单位仅在项目初期参与，不能对项目生命周期内进行全过程跟踪，相关经验也得不到反馈和调整。即目前的PPP咨询单位就像婚介所，而缺乏婚姻顾问的角色，恰恰工程造价咨询公司有能力胜任这样的角色。

    7、在我国推行PPP过程中，出现了为创建政绩、获取政府政策支持借东风的现象，把不应该实行PPP模式的项目强行包装为PPP模式，造成PPP项目论证主观性大。有些还是从BT项目改造而来，相关部门承诺兜底，造成项目规范管理后的履约风险，加大了财政支出风险。

    二、引入第三方监管的必要性：

    1、在PPP项目的回报机制中，政府补助和政府付费都是一种政府购买行为，向使用者收费的收费权来自于政府的特许经营授权，是政府授予的行政许可。这些本质上属于政府购买，因此必须纳入政府监管范畴。

    2、以PPP模式运作的基础设施项目参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大，比传统的融资项目要复杂得多，因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入，监管项目的运作。咨询机构在项目实施过程中可发挥专业优势、作为独立第三方、协助政府方进行PPP项目监管，成为政府方的“PPP协管员。” 

    3、在第三方监管架构体系中，从识别、准备、采购、执行到最后的移交阶段，都有对应的监管主体部门履行监管职责，以相对客观的角色，协助参与方了解PPP，并在过程中协调项目参与双方诉求，平衡双方的利益冲突，促进项目顺利实施。

    4、第三方监管对工程价款的管理（变更、进度款的支付、结算款的管理）实施建设投资监管；对工程项目进度计划、工程项目投资资金计划进行工程进度监管；对会计数据、财务指标、年度审计进行价格监管；对项目产出、成本效益、项目的可持续性进行绩效监管。

    三、建议：

    建议自治区财政厅着手组织开展以专业工程咨询公司（尤其是造价咨询公司，因为只有造价咨询公司才会有机会、有能力参与基本建设的各个阶段；而且造价咨询行业已经有成熟经验，发布过《PPP项目全生命周期咨询业务指南》、《PPP项目审计指南》等操作文件）牵头与会计师事务所组成监管联合体，对整个PPP项目进行全生命周期的监管，来保证第三方监管的全面性、连贯性与统一性。通过对项目前期可研报告、概算审核和监管；社会投资人招标（采购）监管；工程全生命周期内造价控制和监管；建设过程中、运营期、移交期的监管来实现第三方监管的全生命周期监管。

兰德卿委员：

您提出的《PPP项目实施第三方监管的建议》收悉，经结合工作实际认真研究，现答复如下：

您提出的PPP项目总体资产虚化，投资成本失控，交易成本徒增，监管体系不明，信息不对称，PPP项目前期不规范，PPP咨询机构缺位等问题确实或多或少存在，并就PPP当前存在的问题，提出了自己的思路和建议，确实值得我们学习和研究。

从中央和地方两个层面分析，主要原因：一是社会资本投资权益保障制度、政策及法律体系还不完善，部门之间缺乏统一有效的协调机制；二是项目参与各方遵守法律法规情况不平衡，信用缺失情况尚未根本杜绝；三是PPP专业咨询机构服务能力不足等。

一、完善制度，强化政策落实

在实践中，针对PPP项目的准备、建设、运营、移交等各个阶段和PPP项目不同的参与主体，从中央到地方出台了一系列规范性文件及规程。一是中央层面先后印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《财政承受能力论证指引》、《物有所值评价指引》、《PPP采购方式管理办法》、《PPP合同管理指南》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等规范性文件。二是自治区层面也研究出台了《自治区人民政府办公厅关于进一步推进政府和社会资本合作模式（PPP）的实施意见》（宁政办发〔2017〕96号）等指导性、实操性很强的规范性文件。各级人民政府、财政、发改部门、项目实施机构、审计、纪检监察部门以及项目行业主管部门，按照各自职能分工，各司其职，各尽其责，有责任对PPP项目实施的各个阶段不同的参与主体进行管理和监督。三是财政部、国家发改委等部委已草拟了《PPP条例》（送审稿），并报送国务院法制办审查，预计年内将予以颁布实施。随着《PPP条例》的颁布实施，依法保障了政府或社会资本方的利益，使PPP项目实施生命周期内有法可依，也标志着PPP合作将步入法制化轨道。

二、强化项目管理，提高项目质量

一是规范清理PPP项目库。随着PPP工作的持续深入，特别是落实财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）下发后，我区积极落实促规范、防风险工作要求，切实加强入库项目的清查规范工作，推动我区PPP项目持续健康发展。截止6月底，对入库的148个PPP项目进行全面自查、清理和整改，共有86个项目因不适宜采用PPP模式、“僵尸”项目、“两个论证”不合规等原因予以退库。继续整改预留项目有62个，总投资682.59亿元，占入库项目的41.9％。二是严格PPP项目入库。针对财政部印发的财预〔2017〕50号、87号、财办金〔2017〕92号等文件，会同自治区发展改革委等有关部门，从制度设计、政策引导、项目示范、宣传推广及能力建设等方面稳步推进PPP工作，并梳理了PPP项目入库负面清单，引导和规范各市、县（区）PPP操作行为。同时，对PPP项目严把“四关”，即：审核入库关、规范实施关、运营绩效关、移交清白关。由以前的“开前门、堵后门”向“把前门、堵后门”转变。

三、加强项目监管，规范PPP项目实施

一是建立PPP项目动态管理机制。对已录入PPP综合信息平台的项目实行全过程监管，将PPP项目基本信息、识别阶段、论证阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段等信息全部纳入平台动态管理，尤其对政府财政支出责任建立动态监测预警机制，对政府PPP项目支出责任超“红线”、支出行为“固化”、财承论证“虚化”、PPP项目“泛化”等易发问题实行了动态监测、持续跟踪，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，杜绝“先上车，后补票”，“搭错车，改签票”的不合规做法，动态监测常态化机制进一步健全。二是开展PPP项目监督检查。由自治区财政厅牵头，组织相关部门或聘请第三方，对各市、县（区）PPP成员单位履职情况，纳入PPP综合信息平台项目库项目的实施情况（包括：识别、准备、采购、执行各阶段），PPP项目履约、运营、绩效等情况，进行一次全面绩效监督检查。

如果按建议所提单纯通过引入第三方监管，由自治区财政厅着手组织专业工程咨询公司牵头与会计师事务所组成监管联合体，对PPP项目全生命周期进行监管，将会弱化各市、县（区）PPP项目主体责任，增加各市、县（区）PPP项目成本，还有可能会形成新的咨询行业的垄断和权力寻租。就此项提议，自治区财政厅也于2018年6月4日专门召开座谈会，会上交通、住建、国税、地税、银川市、吴忠市等部门和市县的参会同志也表达了上述的观点和看法。

鉴于此，要解决PPP项目前期和实施过程中存在的问题，根本上还是要守法守规，严格按照PPP相关法规和文件规范实施，严格按照PPP合同推进和实施PPP项目，才能回归大力推行PPP模式的初衷。

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