随着现代科学文明的进步，共同发展成为世界的主题之一，PPP模式应运而生，我区PPP发展成效显著，尤其在基础设施建设、促进民间投资方面，发挥了积极作用，宁夏的PPP各项工作也在扎实稳妥中有序深入推进，宁夏自2015年初步建立PPP项目库以来，截至目前，全区共有59个项目按PPP模式开工建设或建成，投资总额1500亿元。

    2017年7月召开的中共中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。2017年7月的国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，是促进政府财政体系健康可持续、保障国家金融稳定安全的重要举措。各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。

    一、当前PPP面临的问题

   （一）法律基础和实施细则缺失的问题

    PPP是公私合作的全寿命过程，具有投资大，经营期长，各方合作关系复杂，涉及的风险因素众多的特点。如：2017年8月，出于对地方债务和金融风险的担忧，内蒙古包头地铁项目在建设期被叫停，轨道交通PPP模式将受到更加严格规范的管理。我区一些市县PPP项目的债务风险已接近红线，我们必须要防微杜渐。虽然国家和我区出台了一系列相应的政策和法规，但这些政策应有的作用未充分发挥出来，法规及政策过于宽泛、缺乏可操作性，滞后现象严重，其配套政策没有及时跟进，指导各地政府运作的操作实施细则缺失。尤其是市一级社会资本准入、市场化项目审批、特许经营协议履约管理、社会资本退出机制等配套法律法规的不完善，对PPP规范管理缺乏政策支持。

   （二）竞争机制不完善的问题

    目前，投资软环境较差，政策透明度较低，没有充分发挥市场竞争机制作用。尽管现在社会对民营资本的认识观念有了显著进步，也获得不少政策支持，但在实际操作中遇到不少困难，比如，目前很多PPP项目都是打包做大，往往只有央企、国企才有实力来做，政府主导的投资对民营资本投资产生了挤出效应，民营资本PPP参与率整体不高。虽然相关文件中明确指出应将民营资本与其他投资主体同等对待，但从社会资本获得的实际待遇看，和公平公正还有较大的差距，公平公正仍然还是追求的一个目标。

   （三）地方债务被增大的问题政府角色定位的问题

   PPP实施需要较高的专业水平，对于基层政府的风险识别，与社会资本方的谈判、项目实施都提出了很高的要求。地方政府为了更多地实现融资、引资，在项目前期向投资人承诺了一些难以兑现项目条件，导致项目后续无法顺利实施。除此之外，各地政府引入资本的经验较为缺乏，为后续运营埋下了隐患。另外，PPP模式目前停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题，这些做法必然会产生一定的挤出效应，不仅影响PPP的规范推广，更是增加了当地政府债务风险的隐患。吹大地方政府的地方债务，将短债变长债，将当前的危机转化到今后，如不及时制定措施，规范管理，未来，地方政府将陷入资不抵债的危机。

    二、规范管理PPP的建议

    （一）先行立法前瞻规划防范风险

    PPP被规范管理已经成为趋势，就应该以法或法规的形式予以规范，当前虽然已经有部门规章，但是效力级别相对比较低，只能约束建设等部门，无法约束地方政府或者假借政府名义不可为而为之的行为。制定规范、科学，并有执行抓手的法律或法规迫在眉睫。严格执行规划法，抓牢合法合理规划，尤其适合的长远合理规划，杜绝出现“朝令夕改”或“拍脑袋”现象。同时，还要做好一系列操作性很强的“顶层设计”政策设计框架，实现风险共担、利益共享，让PPP顺应规划设计轨道运行。

    （二）加强政府诚信建设防范风险

    政府与社会资本方合作的基础是诚信，社会投资者要守信自律，政府诚信建设至关重要，严格履行合同约定，保护社会资本的合法权益。加强地方政府诚信建设，对于推进PPP规范发展具有十分重要意义。PPP合作期限中，一旦出现合同事先没有约定、难以预测的事件，双方应在坚固各方利益诉求的基础上，按照协议确定的基本原则平等协商解决。提高政府债务透明度也是政府诚信建设的重要内容，除了披露单个PPP项目相关信息外，地方政府应逐步公开辖区内所有PPP的全部政府支出责任，有利于各方客观了解相关信息，加强公众监督，防范地方政府债务风险。

    （三）选择现代企业作为合作伙伴防范风险

    企业做到产权清晰、权责明确，科学管理。政府要做到政企分开,借助新的产权安排实行政企分开，政府只是股东之一，只能在董事会上代表国有资产出资额参与决策，而不再有权插手企业经营管理的具体事务。管理科学是指把改革同改组、改造和加强管理有机地结合起来，发挥科学管理在现代企业制度中的关键作用，大力推进管理创新，巩固发展体制创新的成果，形成有利于企业生产经营、技术进步的组织管理模式和方法，实现企业持续健康发展。

    （四）实时控制实现分担防范风险

    由于PPP参与者掌握得资源不同，面对各种风险的能力水平也不尽相同，风险必须由最合适的一方来承担，参与各方中哪方对风险控制力最有效最显著，就必须发挥其优势方控制风险。高收益高风险，低收益低风险，体现相对的“有话语权”的公平，唯有公平，参与PPP的各方才能持续共同地位实现同一个目标而努力奋斗，形成和谐的利益共同体。分担的风险要同各参与方的能力相适应，必须要有上限，不能盲目的让政府全部兜底，杜绝成果失控和损失。

    （五）深化财税体制改革防范风险

    深化改革是治本之策。加快推进事权与支出责任划分改革，进一步理顺中央与地方收入分配关系，建立健全地方税体系，改变地方事权过多而财权过少的失衡局面。研究构建资本性预算制度，以完善全口径债务预算为切入点，全面反映政府基本建设支出的规模、结构、期限等情况，防控债务风险。

解方提案者：

您提出的《关于科学管理PPP防范地方债务风险的建议》收悉，经结合工作实际认真研究，现答复如下：

一是加快PPP立法，有效防范法律风险。中央顶层设计出台了诸多规范性文件，但法律效力相对较低。为规范推进PPP模式，加强PPP科学管理，创新基础设施及公共服务供给机制和投入方式，按照依法合规，规范运作的原则，财政部、国家发改委等部委于2017年着手研究PPP立法工作。目前，草拟的《PPP条例》（送审稿）已报国务院法制办审查，预计年内将予以颁布实施。随着《PPP条例》的颁布实施，依法保障了政府或社会资本方的利益，使PPP项目实施生命周期内有法可依，也标志着PPP合作将步入法制化轨道。

二是加强政府与社会资本履约意识，有效防范债务风险。自国家2014年开展政府和社会资本合作模式以来，中央先后印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《财政承受能力论证指引》、《物有所值评价指引》、《PPP采购方式管理办法》、《PPP合同管理指南》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等规范性文件。自治区也研究出台了《自治区人民政府办公厅关于进一步推进政府和社会资本合作模式（PPP）的实施意见》、《自治区政府和社会资本合作模式（PPP）操作办法》等指导性、实操性很强的规范文件。这些规范性文件的出台，对PPP项目从发起、识别、准备、采购、执行到移交等各环节的PPP项目管理，PPP项目运作，PPP政策边界及财政支出责任等均有详细规定。2018年6月，财政部PPP中心研发了财政监测信息系统，对各市、县（区）PPP项目政府财政支出责任进行动态监测，随时对PPP项目财政支出责任接近10％“红线”的市县（区）进行预警，有效防范了隐性债务风险。同时，PPP项目所有信息（涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的除外）全部通过PPP综合信息平台、PPP信息网予以公示，加强了社会公众的监督。

三是规范政府与社会资本行为，防范风险边界不清风险。为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险，推动我区PPP项目长期健康可持续发展，根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《财政部关于规范政府和社会资本合作PPP综合信息平台项目库管理的通知》等政策文件，明确规定“政府在项目公司中的持股比例不得高于50％比例”，并严格履行同股同权职责。同时，按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，严禁政府和社会资本在协议（合同）中约定“政府承诺回购社会资本方投资本金，承担社会资本方投资本金损失，向社会资本方承诺最低收益，为合作项目融资提供担保或变相融资举债”等，政府债务风险及政府和社会资本合作风险得到了有效防控。各市、县（区）按照“控制增量、化解存量、加强管理、防范风险”的原则，明确举债责任主体，将以前年度债务全部纳入预算，实行债务限额管理，严禁超越自治区核定债务限额，限额外隐形债务只减不增，逐年化解，切实加强了债务管控，有效防范和化解了债务风险。

四是积极推进财政事权改革，明晰各级政府间支出责任。为加快建立现代财政制度，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方政府间财政关系，2016年，中央出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。为落实中央改革精神，2017年5月，自治区人民政府印发了《自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》（宁政发〔2017〕40号），明确了我区改革的基本原则、总体要求、改革内容、实施步骤，为推动自治区与市县具体领域财政事权和支出责任划分奠定了基础框架。2018年3月，按照中央改革进程，自治区财政厅牵头起草了《宁夏回族自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案（送审稿）》，已经自治区人民政府常务会议研究通过，并提交自治区全面深化改革领导小组审定。下一步，按照中央统一部署，将适时推进教育、医疗卫生、环保等专项领域改革，财政事权和支出责任划分改革的深入推进，进一步理顺自治区与市县政府间财政关系，有效解决地方事权与财力不匹配等问题。

五是深化财税体制改革，健全地方税体系。为解决地方主体税种缺失、税种结构不合理及税制配置不健全等问题，中央已着手制定《健全地方税体系改革方案》，将有效解决地方税制结构不合理的问题，增强地方自给能力，改变地方事权过多而财权过少的失衡局面，提升地方风险防范能力。为贯彻落实十九大提出的“健全地方税体系”精神，我们将按照中央的总体安排，根据地方实际，积极做好自治区与市县的收入划分工作，提升市县政府公共服务能力，促进区域协调发展。

下一步，我们将严格按照国家PPP相关法律法规，严把PPP项目入库关，做好信息公开等工作，切实提高PPP项目质量，规范有序推进项目实施。

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