实施国家基本公共卫生服务项目是促进基本公共卫生服务逐步均等化的重要内容，也是我国公共卫生制度建设的重要组成部分。农村卫生是卫生发展的重点和难点，搞好农村基本公共卫生服务，不仅影响到我国8亿多农村居民的身体健康，也会影响全部人群。目前在开展农村居民基本公共卫生服务项目中遇到的困难和存在的问题主要有以下几点：

一、重医疗、轻预防，公共卫生服务落实不到位。长期以来乡镇卫生院和村卫生室都是以看病来获得收入，维持其生存和发展，因此许多地方乡镇卫生院的服务模式并没有实现真正意义的转变，仍以药品收入作为其收入支撑，以临床医疗为主，忽视农村居民的公共卫生服务项目。虽然近年来各级政府促成乡镇卫生院改革取得很大进步，但是许多地方乡镇卫生院从领导到普通员工对基本公共卫生服务项目的认识都不到位，工作力度不足，实际落实更加不到位。而且乡镇之间基本公共卫生服务水平存在较大差距，服务质量有待提高。流动人口公共卫生服务和管理模式仍在探索中。

二、农村基层卫生机构技术人员整体滞后，公卫人才更加短缺。目前乡镇卫生院和村卫生室多数（特别是边远山区）待遇低、环境差，还有职称评定困难等多方面的原因，多数大学毕业生不愿意到卫生院就职。现有基层医疗卫生机构的医师业务素质普遍不高，缺乏高素质人才。在现有医生中，总体上存在“两低一高”的局面，即学历低、职称低、年龄高，医疗技术人才队伍存在队伍不稳和后继乏人的隐患。由于“重医疗，轻预防”的思想导致医疗人员和公共卫生人员长期比例失调尚未彻底解决，目前公共卫生技术人员多数是由临床医生或护理人员转行转业而来，或兼职、或临时聘用人员，对乡镇公共卫生工作发展带来影响。

三、财政投入不稳定，乡村卫生机构基础设施落后。政府对卫生事业整体投入仍然不足，稳定的财政投入机制并未建立。可是，在财政投入相对不足情况下，基层医疗机构重有偿服务、轻公共卫生服务的现象未得到根本改变。另外，基本公共卫生服务的项目经费使用不明确，例如老年人检查、儿童体检、产前检查、产后访视等项目，都应免费提供，。

四、农村地区相关部门对公共卫生服务认识不足，宣传不到位。在实际工作过程中，各部门仍然存在着对开展公共卫生服务的重要性认识不深、不透的问题，有的只是形式上的支持，内容上不支持；在实际操作中，职责、相互关系尚未全部理顺。同时，由于宣传不到位，部分群众对公共卫生服务的认识存在盲点，一味追求无偿卫生服务的大有人在；也有极少部分群众（有经济能力的）认为只要我付钱，卫生机构就应该提供所需的一切服务，这些都导致了公共卫生在基层开展的困难。

为了进一步做好农村居民基本公共卫生服务工作，建议如下：

一、加强宣传，转变观念，提高农村居民对公共卫生服务认识水平。按需求层次，农村公共产品可划分为四类需求，其中农民基本生产生活需求处在最底层，是第一层次的需求，农村基本医疗卫生服务需求即为此列。在此前提下，加上我国“二元化”发展道路的现状，即卫生领域重医疗轻预防，重城市轻农村，使得农村公共卫生发展严重受限，呈现“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的状态。公共卫生不是卫生系统一个部门的事情，而是一个系统工程，政府是社区卫生服务的重要支柱。因此，可以通过多种方式，例如座谈会、个别访谈、共同学习相关文件和外出考察等，成立项目领导小组，并把农村公共卫生纳入当地经济与社会发展总体规划。同时，在强调发展农村公共卫生的同时，必须转变群众观念，积极开展相关知识的宣传，提高群众对农村公共产品的需求层次。

二、改革卫生人才的培养和引进机制，加强公共卫生队伍建设。要逐渐改变传统的重医疗、轻预防的观念，重视公共卫生人才的引进；对自愿到基层服务的高校毕业生在工资待遇、岗位晋升和职称评定上给予一定的优惠措施；同时通过深造、继续教育等途径培养现有工作人员的业务能力，充分发挥现有人员的技术潜能，优化组合，优势互补。要把公共卫生人才队伍建设作为医疗机构的一项重要任务抓紧抓好，通过增加人员编制等方式解决基层医疗卫生机构的人才困境。同时，卫生院在卫生资源数量、质量，卫生基础设施、服务条件及人口健康状况等方面都较落后，卫生人员队伍不稳定，素质技能水平不高，这也是政府需要解决的又一问题。

三、加大资金投入力度, 以制度的形式保证农村基本公共卫生的经费投入。各级政府要把发展农村公共卫生服务列入政府工作目标，重点加强基础设施建设，不断开发和完善农村公共卫生服务网络的功能，平衡城乡之间、的财政投入力度，以法律、政策的形式确保农村社区卫生服务经费的投入。政府要对公共卫生投入及相应的保障制度提供政策支持，完善基本公共卫生服务运作及监督机制,针对各地方的薄弱环节加强建设,加大对基层医疗卫生机构的拨补，逐步促进公共卫生服务均等化的实现。

四、加大城乡公共卫生服务机构的交流，促进农村公共卫生水平的提高。作为公共卫生刚刚起步的县级乡镇卫生院和社区卫生服务中心，可以学习城市社区卫生服务中心在公共卫生服务项目上的成功经验，例如建立县级社区卫生服务中心和县级医院分工协作的模式等。乡镇卫生院和社区卫生服务中心可以与县级医院签订帮扶协议，定期选派工作人员到县级医院进行进修学习，实现资源共享。同时，乡镇卫生院和社区卫生服务中心还要加强与村卫生室及个体诊所的的合作，共同完成县域公共卫生项目。

五、抓住机遇，促进社区卫生服务和新型合作医疗和谐发展。新型农村合作医疗是连接农村卫生服务“供方”和“需方”的桥梁，在向农民提供基本卫生服务方面可起到重要的作用，而社区卫生服务可满足农村全体居民的基本卫生服务需求，两者的目标是一致的。在新农合参合率较高的前提下，要抓住机遇，把农村居民的基本公共卫生服务项目与新农合工作结合起来，共同协调发展。把发现农村居民高血压、糖尿病、重症精神病人及对其进行健康管理的公共卫生服务内容与新农合对特殊病种（包括高血压、糖尿病重症精神病）门诊的补偿方案进行结合开展。

关于自治区政协十届四次会议第36号提案答复的函

陈艳菊委员：

您提出的“进一步做好农村居民基本公共卫生服务工作的提案”收悉，非常感谢您对我区基层卫生工作的关心和支持。现答复如下：

近年来，自治区党委、政府十分重视农村基本公共卫生服务工作，结合深化医药卫生体制改革，进一步夯实农村卫生基础建设，加大基层卫生人才培养，强化乡镇卫生院、村卫生室服务功能，加强督导管理机制，落实财政保障，不断提升基层医疗卫生服务能力，全区农村公共卫生服务工作进展顺利，效果明显。

一是健全组织管理制度。为做好全区农村基本公共卫生服务工作，自治区人民政府成立了医改领导小组，统一组织协调基层基本公共卫生服务工作，下发了关于推进宁夏基本公共卫生服务逐步均等化实施意见和基层基本公共卫生服务规范、绩效考核指导意见等一系列制度文件。自治区卫生计生委成立了由委主要领导担任组长的工作领导小组和专家指导组，在自治区及各级疾病预防控制中心设立了项目技术指导小组办公室，安排专人负责项目工作，建立了基本公共卫生服务进展情况监测报表制度和督导考核工作制度，将基本公共卫生工作列为卫生工作重要考核指标，逐级落实责任。在全区范围内建立了以各级疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督等专业公共卫生机构为指导、各乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生室等基层医疗卫生机构具体实施的基本公共卫生分工协作机制，形成了自治区、市、县、乡、村五级公共卫生服务工作网络。

二是建立经费保障机制。自治区财政厅、卫生计生委联合制定下发了基本公共卫生服务项目补助资金管理办法，并适时进行修订和完善，从项目补助资金筹集和拨付、管理和使用、绩效考核、资金监管等方面做出了明确规定，从自治区到各市、县（区）基本建立了政府预算筹资、分级承担、经费预拨、考核结算的项目经费保障机制。2015年宁夏人均基本公共卫生服务项目经费为40元，其中中央财政补助32元，自治区及各市、县（区）财政配套8元，全区按照自治区统计局公布的654.2万服务人口核拨经费，全区应补助项目资金26168万元，实际预算安排26823万元，人均实际项目补助经费达到41元。

三是完善绩效考核制度。自治区卫生计生委、财政厅联合制定下发了《宁夏回族自治区基本公共卫生服务绩效考核实施意见（试行）》，将各级卫生计生、财政部门，各类专业公共卫生机构及其他相关项目指导机构，基层医疗卫生机构全部纳入绩效考核范围，建立了基层机构自查、县级全面考核、市级综合复审、自治区级抽查复核的绩效考核格局。充分运用绩效考核结果，将考核结果与补助经费挂钩，考核结果好的奖励，落后的适当扣减补助经费，促进了绩效考核工作的不断规范。同时，不断强化县（区）级考核的主体责任，县（区）级对基层医疗卫生机构考核的结果经复核后计入自治区绩效考核成绩。从2013年开始，自治区连续4年通过采取委托第三方（宁夏医科大学公共卫生学院、会计师事务所）的方式进行绩效考核，每年考核均覆盖全区22个县（市、区），累计有超过60%的乡镇卫生院、社区卫生服务机构、40%的村卫生室接受过自治区第三方考核，促使了基层医疗卫生机构按照规范要求开展服务，提升质量。

四是强化专业督导和管理。为进一步强化专业公共卫生机构在基本公共卫生服务项目中的职能作用，自治区财政按照人均1元的标准为专业公共卫生机构配套工作经费，2015年共安排655万元，主要用于各县（市、区）级疾病预防控制中心、妇幼保健所、卫生监督所开展基本公共卫生服务项目技术指导、督导考核等工作。自治区卫生计生委专门下发了《关于进一步加强专业公共卫生机构在基本公共卫生服务工作中职能作用的通知》，进一步明确了各级专业公共卫生机构的职能职责，强化了专业公共卫生机构对基层医疗卫生机构的技术指导、督导检查、绩效考核等。依托各级疾病预防控制中心，建立了基本公共卫生服务项目信息报告制度，每季度收集、整理、分析、上报项目信息，同时对全区基本公共卫生服务项目进展情况进行监测，对项目实施效果进行评价。全区已基本建立了以各级疾病预防控制中心为主导、妇幼保健、卫生监督、中医医院等单位参与的基本公共卫生服务项目督导考评新机制。

五是加强基层卫生人员培训。为了提升农村基本公共卫生服务工作能力，从2014年底到2015年4月，自治区卫生计生委组织在全区开展基本公共卫生服务技术规范集中培训活动，将各级卫生计生行政管理人员、各乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）全体工作人员、所有在岗乡村医生、各级专业公共卫生机构相关专业技术人员全部纳入培训范围，组织编印了项目技术规范和《宁夏基本公共卫生服务项目培训考试题库》，自上而下逐级开展基本公共卫生服务项目技术规范学习培训、知识测试和实践技能竞赛等活动，全区累计有8000余人接受了培训和测试，进一步提高了基层医务人员对基本公共卫生服务项目的管理能力和执行能力。为提高各地培训质量，自治区将培训效果测试纳入每年绩效考核，确保培训取得实效。

六是加快基层卫生信息化建设。2012年，宁夏城乡居民健康档案管理系统在全区基层医疗卫生机构投入运行，经过多年建设和升级改造，基层健康档案管理系统已覆盖全区660万人口，基层居民健康档案管理由纸质档案转为电子档案管理，提高了基层基本公共卫生服务水平。从2015年开始，自治区依托“卫生云”建设，在基层医疗卫生机构全面建设以居民电子健康档案为核心的基层卫生管理系统，实现对居民全生命周期健康信息的电子动态管理。其中：健康档案模块主要包含个人基础档案、妇幼保健、慢病管理、老年人管理、疾病控制与卫生监督协管等内容，基本医疗模块主要包含门诊、住院医生工作站、护士站、门诊挂号收费、基本药物管理、电子病历、医保结算等功能。2013年，自治区财政投入资金4400万元，在全国率先建立农村基层远程会诊系统，全区196所乡镇卫生院实现了远程心电会诊，63所中心卫生院实现了CR和X光放射影像会诊。   

七是强化基层卫生人才队伍建设。从2011年开始，全区245所乡镇卫生院全部明确为全额拨款事业单位，累计为乡镇卫生院招聘2000多名专业人员。建立乡镇卫生院医生补贴制度，按照山区每月200元、川区每月120元的标准，为乡镇卫生院在编人员发放生活补贴。采取订单定向培养方式，定向培养3000名大专学历乡村医生。出台了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的若干意见》，妥善解决了老乡村医生的待遇。为提高乡村医生收入，在保证每月500元生活补助的基础上，自治区将2014年、2015年新增的基本公共卫生服务经费全部用于村卫生室。同时，深入推进城市医院对口支援乡镇卫生院工程，全区28个二级以上医疗机构共派出144名队员对口支援48所乡镇卫生院，全区所有乡镇卫生院和村卫生室均实行了乡村一体化管理。通过以上举措，有效调动了基层医疗卫生机构开展公共卫生服务积极性，强化了基层预防保健职能，丰富了基层医疗卫生机构服务内涵。

联系单位：自治区卫生计生委基层卫生处