一、当前我国农作物秸秆综合利用现状

    1、现阶段农作物秸秆年产量及综合利用量

    我国是一个农业大国，近年来在国家农业政策的推动下全国粮食产量稳步增长，与此同时农作物的秸秆产量也在不断增加，据国家发展和改革委员会、农业部评估，2015年全国农作物秸秆理论资源量10.4亿吨，可收集农作物秸秆约为9亿吨，约占全球秸秆总量的 45％。2015年全国主要农作物秸秆利用量为7.2亿吨，综合利用率为80.1％。

    2、农作物秸秆综合利用方式

    从秸秆利用途径看，秸秆肥料化利用量为3.9亿吨，占43.2％；饲料化利用1.7亿吨，占18.8％；基料化（指利用秸秆生产食用菌栽培基料、做生物活性无土植被毯）利用0.4亿吨，占4％；燃料能源化利用1亿吨，占11.4％；工业原料化利用0.2亿吨，占2.7％。

    3、农作物秸秆综合利用政策、法规

    2011年11月29日国家发展改革委、农业部、财政部联合下发《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》总体目标是：到2013年秸秆综合利用率达到75％，到2015年力争超过80％。2013年5月14日三部委又下发了《关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》和2015年11月16日《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》。通知中明确目标：力争到2020年全国秸秆综合利用率达到85％以上。2016年5月29日农业部办公厅、财政部办公厅下发《关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知》，其主要目标是：通过综合利用试点，秸秆综合利用率达到90％以上。

农作物秸秆是一种十分宝贵的生物资源，也是一种可持续获得的绿色资源，但目前秸秆的综合利用率不高，从目前初步统计全国约2亿吨农作物秸秆没有被利用，大量的秸秆被浪费或焚烧，这不仅造成了环境和面源污染，还严重影响了公路、民航等的交通安全。特别是近年来，秸秆焚烧现象普遍，已成为导致雾霾严重的因素之一，同时也是一种对资源的巨大浪费。

    二、我国农作物秸秆综合利用存在的主要问题

    1、肥料化：农作物秸秆本身养分不均衡、含量偏低或不易腐熟，常常需要配合养殖场产生的畜禽粪便、生活垃圾、污水处理厂产生的污泥等物料来共同进行肥料化生产，且需要添加一些专用的菌剂，同时添加量还要依据肥料的养分含量、含水率等进行调节。秸秆直接还田，需要3年时间才能彻底腐烂分解，有机成分才可被充分利用（国外秸秆肥料利用的做法都是采用田间置换种植或轮耕种植，避免重茬）；秸秆直接还田后由于秸秆不能及时腐烂，使播种后的种子不能充分接触士壤，影响种子的发芽率，阻碍种芽生长，造成出苗不齐；秸秆上附着的病菌和虫卵被植入土壤繁殖蔓延，造成病虫害的泛滥成灾；秸秆直接还田需要铡短切碎，需要大量人工和资金的投入。另外土壤化学肥料和有机肥使用比例失衡，大量使用化学肥料导致土壤贫瘠、板结、病虫害多现象，对农作物产品品质造成影响。我国农作物播种面积约20多亿亩，年需化肥约6千万吨，居世界首位。美国、日本、英国等西方国家有机肥料用量已占肥料使用总量的50％，而我国有机肥料使用量占比不到10％，每亩化肥量用量世界平均为8公斤，我国则为30公斤，是世界水平的3.75倍。

    2、饲料化：农作物进行光合作用的产物，有一半以上存在于秸秆中，利用秸秆做成的饲料含有丰富的纤维素、半纤维素、木质素等粗纤维，但这种粗纤维不能为一般的畜禽所吸收利用，仅只能被反刍动物牛、羊等牲畜吸收和利用，同时因为秸秆收储运成本高；秸秆饲料营养不均衡；低质粗饲料消化性差，形成次生污染问题。

    3、基料化：秸秆基料化是利用秸秆生产食用菌，利用微生物分解农作物秸秆的生物反应堆，做生物活性无土植被毯即生态秸秆草毯（保湿、保水、节约用水功能）。秸秆基料主要存在问题是：规模化程度低，生产方式粗放，产业体系不健全，整体行业发展缓慢。

    4、燃料能源化：农作物秸秆作为生物质能的主要来源之一，仅次于煤炭、石油以及天然气的第四大能源。然而由于农民消费结构变化，原来作为生活燃料的秸秆逐渐被煤、液化气等新型能源替代；秸秆收集机械化程度低，农村分散经营的模式给农业机械化带来问题；秸秆回收季节性强、时间短、生产量大及储藏、占地、防火等问题影响；秸秆能源化利用技术设备经济实用性差，产业化模式匮乏等，成为秸秆能源燃料化利用的主要问题。农村作为生活能源由粗放、零散、分时间段使用的方式逐步演变为废弃，并集中焚烧。

    5、工业原料化：一是：传统秸秆制浆造纸工业因环保、市场等因素的影响，处于大幅减产甚至停产或关停状态。秸秆造纸曾经是秸秆工业化利用的最大出路，然而传统造纸模式会产生大量废水，给土壤和水资源造成严重污染。为保护环境，国家近几年通过淘汰落后产能，强化污染排放治理等强制措施，关闭、淘汰了一些秸秆造纸企业。但这样一方面又面临农作物秸秆没有好的去处而被焚烧污染环境，另一方面我国造纸原料又处于极度短缺的局面，被迫从国外进口木浆或砍伐森林进行造纸；二是：秸秆综合利用工业技术薄弱。秸秆制浆制造包装纸、一次性餐具、包装内衬模塑材料、蜂窝纸板及制品、中密度秸秆纤维板、秸秆复合材料、节能自烧砖以及工业糖浆等制造技术成本高，产品质量稳定性、强度差等因素，造成秸秆综合利用工业原料化利用量小，严重制约秸秆的工业化原料利用的发展。

    综上：总体来说，我国农作物秸秆综合利用量经济性差、商品化和产业化程度较低，利用率低。自1999、2003、2005年至今连续几年，环保、农业、财政、铁道、交通及民航总局等部局采用联合等方式下发《秸秆禁烧和综合利用管理办法》《关于加强秸秆禁烧和综合利用的通知》等文件，明令禁止焚烧秸秆影响环境和交通安全等，国家也为此投入了巨大人力、物力，虽取得一些效果，但仍未能从根本上予以遏制，时有反弹现象发生。

    三、创新一种新方式，破解我国秸秆综合利用新难题

    用行政命令全面禁烧秸秆监督难度大，成本高，反复性强。如何用经济政策鼓励骨干企业科技创新综合利用秸秆，“疏堵结合、以用促禁”使秸秆原料化、肥料化是解决秸秆焚烧有效的、可持续的办法。目前我国国内已有了最佳的破解之道。秸秆综合利用循环经济模式新技术的创新研发，是当前我国秸秆综合利用效率最高的利用方式，是从根本上解决秸秆综合利用行之有效、切实可行的办法，也是秸秆综合利用迈向工业化、商品化、产业化的最佳方式，符合我国国情，应予以支持推广。

秸秆综合利用循环经济模式，是通过技术革新，把农作物秸秆做成本色纸、造纸过程产生的黑液变成有机肥，有机肥再用于农作物的生产，形成了纸浆、肥料联产，造纸工业和农业的良性循环，开启了秸秆工业化原料造纸的新型模式。这一发展模式不仅破解了制约造纸企业发展纤维原料、环境保护和水资源三大技术瓶颈，而且实现了社会、环境、经济效益显著，形成了独特的产业竞争优势。同时在推进碳减排方面具有显著作用，可有效实现减少秸秆焚烧或堆沤污染、替代木材造纸、减少化肥农药用量、增加粮食产量等多重碳减排效应。

    当前国内有宁夏紫荆花纸业、山东泉林纸业两家企业，经过多年科技攻关，获得了上百项专利技术，借助产学研技术合作，成功打造了秸秆综合利用循环经济新模式。目前此项专利技术在制浆蒸煮工艺方面用碱量下降60％；生产的有机肥，有机质高达60％以上，有机肥腐殖酸含量达30％；整个工艺流程废水产生量减幅66％，废水的COD减幅达72.7％。技术工艺成熟可靠，并取得国家相关单位、科研检测机构认可，具有很强的推广示范意义。

    四、建议

    加快推广发展农作物秸秆综合利用这一循环经济模式，合理利用资源并发挥其潜力，是保护自然资源，防止环境污染，促进结构调整，增加农民收入的重要途径，也是发展农村循环经济，全面完成节能减排目标任务的有利途径。

    1、调整我国农作物秸秆综合利用规划方案，制定推广技术规范。尽快调整传统农作物秸秆利用方式，加快推广、示范成熟可靠的农作物秸秆综合利用循环经济模式，将农作物秸秆综合利用生产本色纸、有机肥这一循环经济发展模式作为重要方式，推进农作物秸秆综合利用向产品工业化、多元化、高值化方向发展，是促进农业经济、生态良性循环、建设资源节约型生态高效农业的重要手段，是促进中国农业可持续发展战略、实现农业可持续发展的重要选择。

    2、培育龙头，充分发挥“紫荆花”、“泉林”秸秆综合利用循环经济项目的示范和带动作用。全面规划布点、以点带面，在政策、税收等方面给予倾斜和重点扶持。给予企业在项目建设中的融资支持，以延长农业产业链，推进分散的、小规模的生产逐步向工厂化、规模化、标准化、高效化的深度发展，提高市场竞争力和抗御风险的能力。

    3、建立现代收集贮运体系，破解农作物秸秆综合利用的瓶颈。农业生产大多经营规模小、范围广，存在着收集贮运难度大、成本高、效益低，资金投入不足，农民因获利微薄缺乏积极性等问题。为此，要积极推进农业废弃物收、储、运经纪人、合作组织和专业公司等经营主体建设，延伸收集贮运网络，并在管理模式和服务供给模式进行创新，实现田间收集处理、收购站点、储存运输等环节的有机衔接。

   4、优化扶持政策，建立利益补偿机制，激发市场活力。一是健全和加大禁烧补贴等专项补贴力度，将农业废弃物收储、打捆、青贮等机械纳入农业机械购置补贴范围；二是要认真落实利用农作物秸秆的税收优惠政策，确保生产企业享受到综合利用回收资源税费优惠；三是要完善自然资源价格形成机制，通过对水价、电价、气价等价格政策的调整，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。对农作物秸秆综合利用工程的用水、用电、用气等实行差别价格，特别是用电纳入农用电范畴，降低生产经营成本。要将农业秸秆纳入农产品市场管理范围，规范价格机制；补偿农业秸秆收购价，调动农户出售农业秸秆的积极性。

    5、加大有机肥使用的政策扶持力度。提倡和鼓励农民应用有机肥料，给予政策性补贴、肥料运输享受运价优惠，以补助的形式鼓励新型经营主体和规模经营主体增加有机肥施用，实现有机肥替代部分化肥，不断培肥地力，减少化肥用量，提高肥料利用率。建立健全有机肥利用制度，建立地力培肥长效机制，切实保障《到2020年化肥使用量零增长行动方案》任务提前实现。

钱克孝等代表：

     农业是我区的基础产业，农作物秸秆是农业生产的重要资源。近年来，自治区高度重视秸秆综合利用工作，在政策引导、技术推广、宣传教育、执法监管等方面采取了一系列措施，一手抓多形式利用，一手抓秸秆禁烧，取得了积极成效。站在农业可持续发展、生态文明建设和生态立区战略高度来看，秸秆利用也引起了社会各界广泛关注。钱克孝等代表提出的《关于加快推广农作物秸秆综合利用循环经济示范项目，提高农作物秸秆利用效果的建议》收悉，现答复如下：

    一、关于农作物秸秆资源和综合利用情况

   （一）秸秆资源量。2016年我区农作物种植面积1483万亩，农作物秸秆可收集资源量为463万吨（不含青贮玉米，若加上青贮玉米，总量在600万吨左右）。其中：玉米秸秆204万吨，占秸秆资源量的44％；蔬菜秸秆124万吨，占秸秆资源量的26.8 ％；水稻秸秆56万吨，占秸秆资源量的12.1％；小麦秸秆41万吨，占秸秆资源量的8.8％；马铃薯秸秆24万吨，占秸秆资源量的5.2％；小杂粮秸秆14万吨，占秸秆资源量的3 ％。

    （二）秸秆综合利用情况。2016年全区农作物秸秆资源化利用总量为380万吨，综合利用率82％，高于全国平均水平2个百分点，秸秆资源化利用取得明显成效。其中：饲料化利用258万吨，占利用总量的68％；肥料化利用40万吨，主要用于推广秸秆生物反应堆技术及秸秆粉碎深翻还田，占利用总量的10.5％；农村生活燃料、生物质发电、固化成型燃料及沼气等能源化利用38.7万吨，占利用总量的10.2％；食用菌等基料化利用 5万吨，占利用总量的2.7％；造纸、板材加工、建材、编织等原料化利用32.7万吨，占利用总量的8.6％。

   （三）主要工作措施。自治区高度重视农作物秸秆综合利用工作，特别是2016年以来，自治区政府出台了“全区农业面源污染防治的实施意见”，把秸秆资源化利用纳入5大重点工作内容之一强化推进。自治区发改委、农牧厅联合制定了“十三五秸秆综合利用实施方案”，明确了十三五期间秸秆利用工作目标任务与措施。建立了以市县政府为责任主体，发改、经信、农牧、财政、环保等部门协作、上下联动、多策并举的工作推进机制，秸秆违规焚烧已得到有效遏制。制定出台了青贮、氨化、酶贮、微贮等饲料调制技术规程，全区建设了一批饲草料加工配送中心，初步形成了“种植户+加工配送+养殖户”的饲草料加工生产供应体系。秸秆肥料化、能源化、原料化利用也得到有效推进，形成了一批农业弃物处理利用典型示范模式。市场化利用机制进一步完善，初步形成了多领域、多形式秸秆综合利用格局。

    二、关于议案办理情况

    钱克孝等代表提出“关于加快推广农作物秸秆综合利用循环经济项目，提高农作物秸秆利用效果的建议”。自治区农牧厅、发改委、经信委、环保厅高度重视议案的办理工作，对议案开展了深入研究，分别提出了办理意见，农牧厅作为议案办理牵头部门，厅党组专门召开会议安排部署，指定分管领导牵头，相关处室局具体负责，开展了议案办理调研，特别是对议案建议涉及到的企业用水、用电、税收等方面，向自治区水利、电力、税务等部门进行了调研咨询，在广泛调研基础上，结合我区秸秆利用情况，并充分吸纳发改委、经信委、环保厅协办意见，形成了议案初步答复意见。于8月1日，分别呈送钱克孝等代表征求意见，8月17日，根据自治区人大对议案办理的具体要求，会同发改、经信、环保等委（厅）对议案又进行了深入研究完善，形成了今天的答复意见。

   （一）关于“调整我国农作物秸秆综合利用规划方案，制定推广技术规范”的建议。从自治区层面来看，我们难以调整国家秸秆利用规划方案，但根据2016年国家发展改革委办公厅、农业部办公厅《关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案指导意见的通知》（发改办环资〔2016〕2504号）精神，自治区发改委、农牧厅共同制定了我区《“十三五”秸秆综合利用实施方案》（宁发改资环函[2017]512号），确定了秸秆饲料化、肥料化、能源化、基料化 、原料化五大重点利用领域，把以秸秆为原料生产非木浆纸纳入原料化利用主要内容，以提高秸秆高值化和产业化利用水平。同时，也确定了秸秆五大重点利用领域重大示范推广技术。

   （二）关于“培育龙头，充分发挥‘紫荆花’、‘泉林’秸秆综合利用循环经济项目的示范和带动作用”建议。宁夏紫荆花纸业有限公司是自治区农业产业化龙头企业，也是我区秸秆原料化利用的重点企业，紫荆花秸秆造纸循环经济示范项目，也称“泉林模式”，通过技术创新，形成了纸浆、肥料联产，造纸工业和农业的良性循环，为我区农作物秸秆原料化利用开辟了新渠道。自治区高度重视紫荆花秸秆造纸循环经济示范项目建设，在政策、项目、资金等方面给予重点支持。2015年以来，自治区发改委为企业争取落实国家扶持资金1.12亿元，其中：国家专项建设基金1.055亿元（2015年0.53亿元、2016年0.525亿元），国家资源节约循环利用重点工程中央预算内投资补助661万元；自治区经信委给予企业各类专项支持1561万元，其中：新型工业化专项贷款贴息900万元、担保费补贴540万元、电力需求侧专项76.2万元，并帮助企业解决自治区担保基金贷款2.7亿元，解决电力直接交易电量让利金额45.2万元。与此同时，自治区经信委还将秸秆生产本色纸列入《宁夏回族自治区工业企业技术改造指导目录（试行）》，作为重点发展方向予以扶持；自治区农牧厅积极推荐，将宁夏紫荆花纸业有限公司列入国家农业部重点实验室予以支持。这些政策、项目、资金的支持与投入，促进了项目建设和企业发展，一期项目年内建成后，年利用农作物秸秆25万吨，生产本色纸及纸制品10万吨，有机肥16万吨，到2020年形成年利用秸秆100万吨，生产本色纸及纸制品35万吨，有机肥55万吨，成为我区秸秆资源化利用重要的循环经济示范基地。

    当前，我区农作物秸秆年产量稳定在460万吨左右，农作物秸秆作为农业生产的重要资源，饲料化、肥料化利用占秸秆总量的78％。我们建议，农作物秸秆造纸规模要与我区农作物秸秆资源供给相适应，要根据当地及企业周边秸秆资源量、品种、分布和综合利用现状，科学确定企业生产规模，防止出现原料短缺或相互争原料的现象。

   （三）关于“建立现代收集贮运体系，破解农作物秸秆综合利用的瓶颈”的建议。近年来，在自治区财政的支持下，我们每年从农业产业化扶持政策中安排专项资金扶持饲草料收储加工经营主体，对收储秸秆100吨以上，开展饲草料加工利用的新型农业经营主体和种养户，每吨予以100元补助。目前全区建成饲草料加工配送中心82个，年加工配送优质秸秆饲料150万吨以上。初步形成了“种植户+加工配送中心+养殖户”的饲草料加工生产供应体系。下一步，我们将进一步强化行政、政策、技术各项措施的落实，着力构建以需求为引导、利益为纽带、企业为龙头、专业合作经济组织为骨干，农户广泛参与，市场化运作，政府推动，多种模式互为补充的秸秆收集贮运服务体系。力争到2020年建立较为完善的秸秆收集、储运、加工社会化服务体系，形成布局合理、多元利用、可持续运行的综合利用格局。

   （四）关于“优化扶持政策，建立利益补偿机制，激发市场活力”的建议。近年来，自治区先后出台了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》和《关于全区农业面源污染防治实施意见》，把农作物秸秆综合利用纳入农业废弃物资源利用重点领域去推进，针对秸秆综合利用的不同方式、不同途径，制定了饲料化、肥料化、基料化利用政策推进措施。在现有扶持政策基础上，我们将积极会同自治区财政等相关部门，进一步研究完善秸秆原料化、能源化利用扶持政策，并将秸秆收获、切碎、青贮等机械纳入农机购置补贴目录，不断建立和完善秸秆综合利用政策扶持体系。关于永宁县人民政府制定的《秸秆综合利用实施方案》，我们将认真研究总结永宁县在秸秆综合利用方面的经验和模式，积极会同财政等相关部门研究相关政策，在全区推广。抓好现代循环农业示范区（点）建设，落实好《自治区“十三五”秸秆综合利用实施方案》，积极引导社会力量和资金投入，建立多渠道、多层次、多方位投融资机制。同时，积极会同相关部门协调落实好鼓励秸秆资源综合利用税收优惠政策（如：企业所得税减免、增值税即征即返及招商引资、西部大开发税收优惠等）、秸秆初加工企业农用电价格，落实企业用水当地政府水权转换政策或直接购买政策。

    （五）关于“加大有机肥使用的政策扶持力度”的建议。近年来，在农业部及自治区财政扶持下，先后实施了银北百万亩盐碱地改良项目，推广农作物秸秆粉碎深翻还田、机械深松整地100万亩，每亩补助40元；支持推广秸秆生物反应堆等提质增效技术，每年安排500万元，示范推广1万亩；实施耕地保护与质量提升示范县4个，安排资金800万元； 水肥一体化示范县6个，安排资金1000万元。截止到2016年，全区有机肥施用面积达到180万亩，秸秆直接还田70万亩，沼肥应用已达10万吨，为在面上推开、实现整体突破创造了较好条件。2016年同心县引进北京三聚环保新材料股份公司三聚环保专有技术，用农作物秸秆生产生物质缓释炭基肥，实现了从田间来到田间去的循环再利用。永宁县从湖南碧野引进的秸秆制肥机，用农业废弃物生产有机肥，该项目投资少，宜易推广，适合在乡、村推广使用。我们相信通过这些示范项目的实施，为我区农作物秸秆利用结构转型，实现有机肥替代化肥，减少化肥使用量，将发挥重要的示范带动作用。

（六）关于“将加快推广农作物秸秆综合利用循环经济示范项目立为自治区人代会建议，自治区发改委立项，由宁夏紫荆花纸业实施”的建议。自2013年以来，国务院深化行政审批“放管服”改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，针对企业投资项目，其中重大的改革就是将项目备案由行政审批调整为告知性备案程序。国务院《企业投资项目核准备案条例》规定，“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将项目信息告知备案机关，备案机关收到规定的全部信息即为备案。”根据国务院《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，农作物秸秆综合利用循环经济项目不属于核准项目，作为企业投资备案项目应由企业按国务院《企业投资项目核准备案条例》规定，将项目信息在投资项目在线审批监管平台告知备案机关即可。根据《自治区投资项目备案和核准管理办法》（宁政发〔2014〕115号）规定，“自治区权限内备案项目一律下放属地管理。属地发展改革部门为自治区企业投资项目备案机关”。因此，农作物秸秆综合利用循环经济项目由紫荆花纸业通过自治区投资项目审批监管平台，向当地发展改革部门告知完整备案信息即可，无需在自治区发展改革委办理备案。

最后，再次感谢自治区人大和各位代表多年来对我们工作的关注、关心和支持，我厅将会同相关部门密切合作，共同努力，按照我区“十三五农作物秸秆综合利用规划”，到2020年，全区农作物秸秆综合利用率达到85％以上，形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，促进资源节约、环境保护、农民增收和农业可持续发展。

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