自治区人民政府关于印发自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知

宁政发〔2017〕40号

各市、县(区)人民政府,自治区政府各部门、各直属机构:

《自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》已经自治区人民政府第86次常务会议审议通过,现印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

 

 

宁夏回族自治区人民政府

201752


自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案

 

为推进自治区与市县财政事权和支出责任划分改革,根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649号)和自治区党委、人民政府改革部署,立足宁夏实际情况,制定以下改革实施方案。

一、目标任务、总体要求和基本原则

(一)目标任务。

按照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,在中央推进改革总体框架下,立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施,科学合理划分自治区与市县财政事权和支出责任,逐步形成合理授权、依法规范、运转高效、职责明确的自治区与市县财政事权和支出责任划分模式,落实基本公共服务提供责任,提高基本公共服务供给效率,促进地方各级政府更好履职尽责。

(二)总体要求。

1.全面落实中央改革部署。准确把握中央推进改革的指导思想、总体要求和工作原则,全面承接和完成好各项改革任务,确保中央改革部署及时有效落实。要在坚持财政事权由中央决定、维护中央权威的基础上,在中央相关规定和授权范围内,立足宁夏实际情况,通过合理划分自治区与市县政府在基本公共服务提供方面的任务和职责,形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系。

2.厘清政府与市场边界。正确处理政府与市场、政府与社会的关系,合理确定地方政府提供基本公共服务的范围和方式。将应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担;对应由政府提供的基本公共服务,明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级,促进社会主义市场经济体制不断完善,使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。

3.建立协调机制稳妥推进。加强财政事权和支出责任划分改革与推进政府职能转变等其他领域改革的协同性。建立健全协调推进机制,强化自治区与市县之间以及自治区各部门之间的协同合作,形成改革合力,为建立科学规范的政府间财政关系创造基础条件。减少自治区对微观事务的直接管理,发挥市县政府因地制宜加强区域内事务管理的优势,调动和保护市县干事创业的积极性和主动性。要处理好总体设计与分步实施的关系,根据各领域实际情况稳妥推进改革。

4.坚持法治化规范化。按照依法行政的要求,将自治区与市县政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现自治区与市县政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化,让行政权力在法律和制度的框架内运行,加快推进依法治国、依法行政。

(三)基本原则。

1.体现基本公共服务受益范围。根据受益范围来确定承担基本公共服务的政府级次,力争实现基本公共服务受益范围与管辖区域保持一致。受益范围覆盖全区的基本公共服务由自治区负责,地区性基本公共服务由市县负责,跨市县的基本公共服务由自治区与市县共同负责。

2.兼顾政府职能和行政效率。结合自治区与市县政府职能配置和机构设置,更多、更好发挥市县政府贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为市县财政事权,提高行政效率,降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全区性基本公共服务作为自治区的财政事权。

3.实现责、权、利相统一。在自治区统一领导下,将适宜由自治区承担的财政事权执行权上划,提高自治区的财政事权执行能力;将适宜由市县承担的财政事权决策权下放,减少自治区部门代市县决策的事项,保证市县有效管理区域内事务。明确共同财政事权自治区与市县各自承担的职责,将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在自治区与市县间作出合理安排,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

4.激励市县政府主动作为。通过有效授权,合理确定市县财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,激励市县政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障,避免出现市县政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

5.做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于自治区并由自治区组织实施的财政事权,原则上由自治区承担支出责任;对属于市县并由市县组织实施的财政事权,原则上由市县承担支出责任;对属于自治区与市县共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定自治区和市县的支出责任以及承担方式。

二、改革的主要内容

(一)科学界定地方政府财政事权。

1.法律明确的地方政府财政事权。职权法定是依法行政的基本要求,是依法全面履行政府职能的基础。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》等相关法律法规和规定,将省以下各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,确定为地方各级政府财政事权。

2.中央委托地方政府行使的财政事权。经党中央、国务院批准,由中央有关职能部门委托地方行使的中央财政事权,在委托范围内,地方政府以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

3.中央与地方政府共同的财政事权。中央明确与地方共同承担的财政事权,如义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等,省以下各级政府应根据中央改革要求以及明确的职责,承担相应财政事权。

(二)推进自治区与市县财政事权划分。

1.明确自治区财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向,加强自治区在维护全区统一市场建设、体现社会公平正义、促进区域协调发展和全区重大战略实施等方面的财政事权。强化自治区的财政事权履行责任,自治区的财政事权原则上由自治区直接行使。自治区的财政事权确需委托市县行使的,报经自治区党委、人民政府批准后,由有关职能部门委托市县行使,并制定地方性法规、政府规章予以明确。对自治区委托市县行使的财政事权,受委托市县在委托范围内,以委托单位名义行使职权,承担相应法律责任,并接受委托单位监督。

逐步将食品药品监管、生态环境监测、地方税收征管、重大基础设施建设等基本公共服务确定或上划为自治区财政事权。

2.保障市县履行财政事权。将地域信息性强、外部性较弱、直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由市县政府提供更方便有效的基本公共服务确定为市县政府的财政事权,赋予市县政府充分自主权,依法保障其财政事权履行,调动和发挥市县政府的积极性,更好地满足市县基本公共服务需求。市县财政事权由市县行使,自治区对市县的财政事权履行提出规范性要求,并逐步通过地方性法规、政府规章的形式予以明确。

逐步将社会治安、市政交通、城乡社区事务、农村道路建设等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为市县的财政事权。

3.减少并规范自治区与市县共同财政事权。针对自治区与市县共同财政事权过多且不规范的情况,逐步减少并规范自治区与市县共同财政事权,并根据共同基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化自治区与市县承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。

逐步将义务教育、公共文化、科技研发、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨区域重大基础设施项目建设和环境保护与治理等具有地域管理信息优势且对其他区域影响较大的基本公共服务确定为自治区与市县共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

4.动态调整自治区与市县事权划分。根据中央各领域改革进程及事权划分结果,结合我区客观条件变化,动态调整自治区与市县事权划分。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求,以及各级政府财力增长情况,将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为自治区财政事权、市县财政事权或自治区与市县共同财政事权。

(三)完善自治区与市县支出责任划分。

1.自治区的财政事权由自治区承担支出责任。属于自治区的财政事权,应当由自治区财政安排经费,自治区各职能部门和直属机构不得要求市县安排配套资金。自治区的财政事权如委托市县行使,要通过自治区专项转移支付安排相应经费。

2.市县的事权由市县承担支出责任。属于市县的财政事权原则上由市县通过自有财力安排。对市县政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过依法发行政府债券等方式安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。市县的财政事权如委托自治区机构行使,市县政府应负担相应经费。

3.自治区与市县共同财政事权区分情况划分支出责任。对于区内跨市县、具有正负外溢性属性的财政事权,支出上实行分级负担,采取按比例、按项目、按隶属关系分级负担等方式;对于体现国民待遇和公民权利、涉及全区统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等,按照中央统一标准,由自治区与市县按比例承担支出责任;对于受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如跨市县重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权的外溢程度,由自治区与市县按项目分级承担支出责任;对自治区与市县有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,按照各自行政隶属关系承担相应支出责任。

三、保障和配套措施

(一)加强与相关改革的协同配套。财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合,既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的局面。

(二)明确政府间财政事权划分争议的处理。自治区与市县财政事权划分争议由自治区政府裁定。明确自治区与市县共同财政事权和自治区委托市县行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任,减少划分中的争议。

(三)完善我区财政管理体制。按照中央与地方收入划分改革总体部署,适时调整完善自治区与市县收入划分方式,推动进一步理顺自治区与市县的财政分配关系,形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善自治区对市县转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的自治区对市县转移支付,提升各市县特别是财力薄弱市县的财力水平,增强市县履行财政事权的财力支撑能力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,对保留的专项转移支付进行甄别,属于市县财政事权的划入一般性转移支付。完善市辖区财力保障机制,设区市要切实肩负起保障市辖区财力、均衡市辖区财力水平的主体责任,确保市辖区“保工资、保运转、保民生”。设区市政府要根据市与辖区财政事权划分、财政体制及各级政府财力状况,合理确定市与辖区的支出责任,避免将过多支出责任交给辖区政府承担。

(四)及时推动相关部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,合理划分部门职责,理顺部门分工,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题,处理好中央和自治区政府垂直管理机构与市县政府的职责关系,为更好履行政府公共服务职能提供保障。

(五)督促市县切实履行财政事权。随着自治区与市县财政事权和支出责任划分改革的推进,市县的财政事权将逐渐明确。对属于市县的财政事权,市县政府必须履行到位,确保基本公共服务的有效提供。自治区在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价,强化市县政府履行财政事权的责任。

四、职责分工和时间安排

(一)职责分工。自治区财政厅、编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进自治区与市县财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任,根据本实施方案,在广泛征求有关部门和市县意见基础上,研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案,按程序报请自治区党委、人民政府批准后实施。中央相关部门提出划分中央与地方相关领域改革实施意见后,自治区相应部门原则上要在3个月—6个月内提出自治区与市县划分具体方案,按程序报批实施。

在改革实施过程中,有关部门要妥善处理自治区与市县财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极配合推动制订或修改相关地方性法规、政府规章中关于财政事权和支出责任划分的规定。

各设区市要参照本实施方案,根据本地区实际情况,结合财税体制改革要求和中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进程,制定本地区改革方案,切实做好与市辖区的财政事权与支出责任划分工作。市辖区要抓好各项改革举措的推进落实,并因地制宜、积极探索,提高基本公共服务提供水平。

(二)时间安排。

1.2017年—2018年,根据中央改革进程,在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域,由事权归属部门及时制定我区具体改革方案,完成自治区与市县在相应领域的财政事权和支出责任划分工作;在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域,由事权归属部门及时推进,力争取得突破性进展。

2.2019年—2020年,基本完成主要领域事权和支出责任划分改革及各项改革配套措施,及时总结改革成果,梳理需要上升为地方法规的内容,适时制订修订相关法规规章,形成自治区与市县财政事权和支出责任划分的清晰框架。

自治区与市县财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范的地方政府间关系的核心内容,是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程,对全面深化全区经济体制改革具有重要的推动作用。各市县、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性和艰巨性,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,周密安排部署,精心组织实施,积极稳妥推进自治区与市县财政事权和支出责任划分改革。